Dez anos do Decreto 4887: dos efeitos de uma política de reconhecimento sobre o campo acadêmico (I)

José Maurício Arruti

Na elaboração de um balanço dos dez anos do artigo 4887 não poderia ficar de fora uma reflexão, mesmo que sucinta, sobre os efeitos desta política de reconhecimento sobre o próprio campo acadêmico. Tema que nos remete ao terreno crítico da relação entre produção científica e produção política, entre formação dos campos e problemas científicos e a formação da Nação, que coloca a em cheque a confortável crença na distância suposta entre classificações sociais, conceitos científicos e categoriais jurídico-administrativas. Todos problemas para os quais o tema do reconhecimento das comunidades quilombolas no Brasil (mas também no resto da América Latina sob outras designações) nos servem de matéria prima excepcional; e nos quais vale a pena inserir o nosso balanço sobre os 25 anos do artigo 68 e os dez anos do decreto 4887.

Para ampliar um pouco o contexto temporal a que nos referimos, vale lembrar rapidamente que os primeiros estudos antropológicos nomeadamente sobre comunidades negras rurais tiveram início na década de 1980: alguns surgidos isoladamente e referidos a questões muito variadas, mas outros com origem em um mesmo grupo de pesquisa, da USP, unificado em torno do uso do conceito de “etnicidade”.

Parte desta primeira produção estava já motivada pelos debates levantados pela categoria quilombos, mas não no mesmo sentido adotado hoje. Pelo contrário, ela polemizava com a tendência em projetar sobre as chamadas comunidades negras rurais aquilo que, neste momento, era apenas uma representação metafórica do quilombo histórico, largamente inspirada no programa político esboçado por Abdias do Nascimento por meio da expressão “quilombismo”. A produção antropológica polemizava, portanto, com a tendência, predominante no movimento negro, mas que também remetia a certa tradição culturalista, presente nos trabalhos sobre população negra no Brasil, de se buscar pela “africanidade” destes grupos, tomadas como única fonte de valor e sentido das suas manifestações culturais e formas de organização social.

Esta polêmica sofreu uma drástica revisão depois do ano de 1988 e, mais especificamente, depois do ano de 1995. Tendo deixado de ser pura metáfora política para tornar-se categoria de reconhecimento político e ferramenta de atribuição de direitos, o uso da categoria quilombo seria revisitada e revisada pelos antropólogos. A partir de então, um número crescente de estudos vêm sendo realizados em todo o país, na sua maior parte por encomenda governamental, tendo em vista os processos de regularização fundiária de tais comunidades.

Uma parte destes “trabalhos por encomenda” está sendo convertida em trabalhos plenamente acadêmicos, que nos permitem extrapolar as abordagens operacionais, para propormos questões mais amplas, em diálogo com os problemas típicos do campo antropológico, historiográfico ou sociológico. Ainda assim, em geral, tais trabalhos guardam a marca distintiva de referirem-se a comunidades negras rurais e, até mesmo, ao problema da configuração e da constituição de comunidades quilombolas.

Disso resulta a formação do que poderíamos sugerir constituir um novo ‘campo’ de estudos, que ainda busca tanto o justo enquadramento do seu objeto conforme as problemáticas do campo teórico ao qual escolhe afiliar-se, quanto a produção de temas, recortes e objetos teóricos próprios, resultado da distintividade de seus objetos empíricos. Apesar da forma cambiante e relativamente fragmentária por meio da qual este campo de estudos vem se organizando, já é possível – e desejável – propor algumas avaliações preliminares. Assumindo uma perspectiva francamente impressionista, oferecida aqui com o objetivo de promover o debate, é possível apontar três características ou particularidades desse campo novo.

Ele tem mobilizado, em sua maior parte, pesquisadores periféricos ou em início de carreira: isso ocorre em função desta espécie de lei geral do fluxo de capitais acadêmicos, que torna menos provável que um investidor consolidado em seu campo de investimentos reverta seus capitais para uma área nova, pouco consolidada, como pouca legitimidade no campo acadêmico em geral e de retorno incerto, isto é, um investimento de risco.

Este campo de estudos ainda está profundamente marcado pelos constrangimentos impostos pelas demandas oficiais que lhe deram origem: ainda que sejam revertidos em trabalhos plenamente acadêmicos, a sua proximidade temporal e interpretativa com as ações (políticas, administrativas e jurídicas, quase sempre ainda em aberto e em torno das quais se mantém a luta por classificações e interpretações) vividas pelas comunidades a que se referem implica uma condicionante do arco interpretativo a princípio disponível. Esse efeito imediatamente prático do trabalho acadêmico impede, por exemplo, que uma revisão rigorosa dos laudos produzidos sobre um determinado estado ou região possa ser encarado com a mesma abertura crítica que se espera de outras revisões bibliográficas.

Finalmente, uma terceira característica deste novo campo é o modo e a velocidade pelos quais ele vem se institucionalizando. Para compreender esta terceira característica, porém, é preciso fazer um breve parêntesis sobre o vai-e-vem do processo de institucionalização da “questão” quilombola enquanto matéria de política de reconhecimento e de políticas públicas no interior do Estado brasileiro. Esta vai-e-vem normativo, produto de uma ambiguidade ideológica fundamental da sociedade brasileira diante do tema da diversidade, e produtor de uma insegurança jurídica dramática para as comunidades quilombolas pode ser resumido em três ou quatro etapas.

Entre 1995 e 2001, o artigo 68 (ADCT-CF88) estaria, de um lado, submetido a uma série de debates sobre sua auto-aplicabilidade e sobre os termos a partir dos quais ele deveria ser regulamentado, enquanto, de outro lado, alguns institutos de terras estaduais (em especial os do Pará, Maranhão e São Paulo) produziriam as primeiras ações sistemáticas de identificação e titulação de comunidades quilombolas situadas em áreas devolutas – portanto, dos seus respectivos estados.

Em 2001, porém, tal dinâmica seria interrompida com a publicação do Decreto 3912/01, que estabelecia regras nacionais para o reconhecimento dessas comunidades, tornando-o matéria exclusiva da Fundação Cultural Palmares e criando novos critérios para o reconhecimento dessas comunidades, que de fato inviabilizaram novos reconhecimentos. Além disso, a Casa Civil da Presidência da República publicou, simultaneamente ao decreto, uma interpretação sobre ele que ameaçava com ações de improbidade administrativa os institutos de terras que dessem continuidade aos seus trabalhos neste campo.

As ações de reconhecimento seriam retomadas logo depois da sucessão presidencial de 2003, com a publicação do Decreto 4887/03, que anulava o de 2001 e estabelecia novas regras para o reconhecimento das comunidades quilombolas, incorporando em grande medida os debates que vinham sendo travados pela sociedade civil sobre o tema. Para que este decreto começasse a produzir efeitos, porém, era necessário traduzi-lo em um novo conjunto de normativas internas ao Incra, órgão que passava a ser o responsável pela identificação, delimitação e titulação dos territórios quilombolas. Isso deu lugar a uma longa disputa por definições, materializada na publicação de sucessivas Instruções Normativas, que só chegariam a um texto relativamente estável, ainda que desfavorável à ampliação e celeridade dos processos de reconhecimento, em 2006.

Feito tal parêntesis, é possível retomar a terceira característica do campo de estudos em formação sobre comunidades quilombolas, relativa ao modo e à velocidade pelos quais ele vem se institucionalizando.

No primeiro momento a que fizemos referência (1995-2001), essa nova etapa na produção de trabalhos sobre comunidades negras rurais ou quilombolas foi marcado por um ritmo variável e incerto. Com exceção dos Núcleos e Laboratórios que já trabalhavam sobre temas afins e, por isso, já tinham uma agenda que incluía pesquisas sobre essas comunidades (em especial o NUER/UFSC e o NAEA/UFPA), a produção tendeu a acompanhar o ritmo pelo qual a Fundação Cultural Palmares ou os Institutos de Terras estaduais responderam às demandas do movimento quilombola, cuja força de articulação sempre foi muito desigual entre as diferentes regiões do país. Enquanto a FCP contratava laudos para comunidades selecionadas de uma lista nacional mais evidente, os institutos de terra de São Paulo, Pará e Maranhão assumiam destaque na produção de repertórios localizados de estudos, em associação com universidade federais (UFPA), com organizações da sociedade civil (Projeto Vida de Negro/MA) ou por contratação ad hoc (SP).

Assim, o que observamos é a política de reconhecimento das comunidades quilombolas impactando tanto sobre a direção e o sentido dado aos trabalhos desenvolvidos em grupos de pesquisa sobre a temática do “negro” já existentes quando promovendo pesquisas novas, que engajarão pesquisadores de diferentes instituições universitárias, de organizações da sociedade civil e mesmo de grupos de pesquisa já constituídos, mas cujo foco não eram as comunidades negras. É esta relação que sofre uma interrupção no período 2001-2003. Ainda que curta do ponto de vista do tempo da produção acadêmica, penso que ela tenha operado como um freio aos processos de institucionalização das pesquisas novas promovidas pelas demandas oficiais.

O decreto de 2003 teria também, assim, o seu efeito sobre o próprio campo acadêmico, ao permitir a retomada da encomenda oficial de pesquisas destinadas ao reconhecimento desses grupos, dando origem, desta forma, a pesquisas e debates que seriam apropriados na elaboração de trabalhos propriamente acadêmicos, isto é, sob a forma de dissertações, teses e artigos científicos. Como foi dito logo acima, tal retomada só se efetivaria depois de 2006, em função das disputas em torno da edição das Instruções Normativas internas ao Incra. Mas, superada esta etapa, o órgão daria início à produção dos Relatórios Técnicos de Identificação e Delimitação (RTID) dos territórios das comunidades quilombolas, nos quais o chamado Relatório Antropológico tem um lugar central.

Assim, a produção de pesquisas antropológicas de caráter monográfico e pautadas por um rol estrito de questões empíricas a serem observadas ganha extensão efetivamente nacional, ainda que as listas de prioridades na produção desses estudos continuem sendo definidas, em geral, por critérios estabelecidos pelas Superintendências estaduais do Incra em resposta à capacidade de pressão dos movimentos quilombolas locais. Como o caminho que se apresentou, de forma aparentemente lógica, para dar conta dessas demandas por relatórios antropológicos foi firmar convênios com as universidades, o avanço na promoção da política de reconhecimento resultou no esboço de diversos grupos de pesquisa em universidades de quase todo o país.

No parágrafo acima eu enfatizei o caráter apenas aparentemente lógico da escolha feita pelo Incra em promover convênios com as universidades por ao menos três razões. Em primeiro lugar porque tal lógica não é abstrata, mas marcada pelo precedente dos estudos antropológicos realizados pela Funai, destinados à demarcação de Terras Indígenas, de onde porém, a experiência não é transposta de modo exato, estando assim submetida a questionamentos sobre os quais falaremos adiante. Em segundo lugar, porque parte dos estudos realizados anteriormente haviam sido realizados por organizações da sociedade civil, em geral aquelas ligadas à defesa ou promoção dos direitos humanos ou à assessoria dos movimentos sociais – algumas vezes, em função da falta de espaço nas universidades para os trabalhos de extensão, a escolha dos pesquisadores nas universidades foi determinada justamente pela participação destes em tais organizações. Finalmente, porque as novas exigências impostas ao órgão fazem com que – novamente repetindo a Funai – o Incra passe a contratar antropólogos especificamente para lidar com o tema dos quilombos, mas cuja função específica oscila entre a produção dos relatórios exigidos ou a coordenação dos RTID, o que inclui não a produção, mas a supervisão dos relatórios antropológicos. Tema delicado por estar repleto de detalhes e consequências para o tema que nos ocupa aqui – do impacto das políticas de reconhecimento sobre o campo acadêmico – e que justamente por isso ultrapassa os limites destas notas.

Independentemente dessas questões, a demanda oficial canalizada para as universidades acabou promovendo o surgimento de um número expressivo de trabalhos monográficos de pequeno porte e marcados por uma série de restrições (principalmente de tempo, objetivos e linguagem) sobre comunidades negras por todo o país. Rapidamente comparável ao volume disponível para outros campos de estudos mais antigos e estruturados, esta produção impulsionou a constituição de grupos de pesquisa em diversas dessas universidades, como um modo característico dos acadêmicos responderem ao desafio posto. De fato, para realizar um grande volume de relatórios sobre um tema novo, ao qual faltava apoio bibliográfico extenso, tradição interpretativa ou metodológica estabelecida, assim como autores consagrados, exigia um esforço que tem mais chances de ser bem respondido por meio do trabalho coletivo e da promoção do diálogo horizontalizado. Em um efeito em cascata, surgem também os Grupos de Trabalho nas reuniões científicas especificamente vinculados ao tema, as primeiras publicações coletivas, e de teses e dissertações que ampliam o repertório de referências em torno do tema específico das comunidades quilombolas.

Mas é preciso cuidado para não exagerar. Apesar do circulo virtuoso assim formado, a velocidade pela qual se deu este processo ainda não permitiu a constituição de ‘campo’ de estudos quilombolas como pode ser identificado para o caso de áreas mais antigas, como da etnologia indígena ou do campesinato e mundo rural. Ainda falta o tempo necessário à maturação dos debates abertos, das leituras recíprocas proporcionadas pelos encontros disponíveis em nosso calendário acadêmico. Nem mesmo há consenso que seja pertinente centrar a formação de uma área de pesquisa centrada neste novo sujeito social, ainda tão questionado nos campos político e jurídico – questionamentos que, como se vê, também impactam o campo acadêmico.

Apesar dessas fragilidades, recentemente a luta política em torno dos direitos quilombolas – mais uma vez travestida de questão técnica – retomou o movimento de vai-e-vem a que nos referimos, agora novamente em um sentido negativo, de recuo nos ganhos alcançados. A relação estabelecida entre as demandas oficiais por relatórios antropológicos e a constituição de grupos de estudo e pesquisa no interior das universidades foi interrompida pela adoção, a partir de 2011, do chamado Pregão Eletrônico, como ferramenta de contratação dos relatórios antropológicos e produção dos RTID. Perto do fim do período dos dez anos do decreto 4887/03, uma nova reviravolta na normatização do reconhecimento das comunidades quilombolas não apenas tem efeito sobre a organização desse campo de estudos em formação, como está dirigida especificamente para a ele.

[segue parte II]

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O que o alargamento da categoria índios tem que ver com o processo de nominação de “populações tradicionais”

A expansão ou alargamento da noção de “indígena” de que fala Jan no texto de ontem parece de fato uma tendência, ainda que no Brasil, isso possa ganhar contornos particulares. Não sei como Jan pensa trabalhar o tema, mas aproveito a sua dica, motivada pelo texto inicial do André, para retomar algumas considerações antigas (*).

O longo histórico de reconhecimento da “questão indígena” por parte do Estado colonial português, seguido dos Estados imperial e republicano brasileiros, de fato, produziu um acúmulo de referências acadêmicas e jurídicas que têm servido de base (as vezes como simples alusão imagética, as vezes como habitus de Estado) ao trato de outros grupos social e culturalmente diferenciados, mas que só muito recentemente começaram a ser reconhecidos desta forma.

Entre nós, porém, esta tendência não tem assumido a forma de um alargamento da noção de “indígena”, mas tem buscado amparo em uma nova categoria, capaz de incorporar em uma mesma gramática da diferença e em um mesmo eixo de reconhecimento oficial (jurídico, político, administrativo…) uma grande variedade de grupos sociais. Trata-se da categoria de “populações tradicionais”. Fenômeno curioso e complexo que pode ter efeitos ou significados diferentes para indígenas e demais grupos, entre eles os quilombolas. Duas breves considerações sobre isso:

Primeiro. Tal movimento de nominação das populações tradicionais parece estar, de fato, intimamente ligado ao alargamento da noção de “indígena” no plano internacional. O vínculo entre uma coisa e outra passa justamente pela nova inserção internacional do Estado Brasileiro e a busca sistemática por um bom posicionamento diante da opinião pública internacional, por meio da adoção da maioria, senão de todos os protocolos internacionais relacionados aos direitos humanos e ao meio ambiente. (“Nunca antes neste país…”) Isso ajuda a explicar porque enquanto o executivo avança no processo de institucionalização dos direitos indígenas – por meio de uma série de novas políticas públicas que não estão mais restritas ao estreito limite da FUNAI – o parlamento vive um refluxo conservador preocupante. Basta lembrar que pouco depois da ratificação da Convenção 169 da OIT pelo estado brasileiro, houve a proposição do Projeto de lei do Senado (PL 188) e do Projeto de Emenda Constitucional (PEC 03) que tinham por objetivo alterar o processo de demarcação das terras indígenas (TI’s). Curiosamente, as duas propostas não se opunham frontalmente às normas internacionais, mas buscavam subverter os ganhos propostos por ela. O PL 188, proposto pela bancada ruralista, transformava o processo tão complexo e demorado que, na prática, tendia a inviabilizá-lo, enquanto a PEC 03 propunha exigir que os imóveis existentes nas TI’s fossem desapropriados – e não apenas indenizados com relação às suas bem-feitorias de boa-fé, como acontece hoje -, o que significava também inviabilizá-lo. Não mais do ponto de vista processual e político, mas orçamentário. Mesmo a decisão favorável do STF à demarcação contínua da área indígena Raposa Serra do Sol, no início deste ano, sofre da mesma ambigüidade: afirma-se o direito ao mesmo tempo em que o relativiza, por meio de várias condicionantes, que voltam a definir a “questão indígena” em termos de “problema de Segurança Nacional”.

Segundo. A nominação das populações tradicionais parece constituir-se como processo associado a uma mudança estrutural na forma pela qual o Estado brasileiro lida com a questão indígena, pelo menos desde 1910. A institucionalização dos direitos indígenas, na forma de secretarias, programas oficiais, itens orçamentários (que figuram como ações afirmativas no interior de políticas historicamente tomadas por universais ou focadas na pobreza, em especial educação e a saúde, de crédito produtivo e de redistribuição de renda, como o “Bolsa Família”) ajuda a explicar como a redução no orçamento da Funai correspondeu, durante o Governo Lula, a um aumento no montante geral de recursos destinados às populações indígenas. Houve uma dispersão das ações que antes estavam concentradas em um único órgão. São seis os ministérios que compõem o núcleo central da política indigenista: Justiça, Educação, Meio Ambiente, Esportes, Desenvolvimento Agrário, com franco destaque orçamentário para o Ministério da Saúde. Além destes outros dez ou mais ministérios contam os indígenas entre o seu público.

Trata-se do processo de ajustamento por meio do qual o Estado Brasileiro deixa de pensar a Política Indigenista como um conjunto especial e autônomo, enquanto, por outro lado, também deixa de pensar os dispositivos estatais de diferenciação (territorial, legal, político) como exclusivos da população indígena. Um processo que é filho tanto da redemocratização da sociedade brasileira, quanto da neoliberalização do estado brasileiro, tendo emergido com o movimento dos Povos da Floresta nos anos 80 e crescido com as populações quilombolas nos anos 90.

Neste sentido, o processo de nominação (proposição, conceituação, legalização e incorporação política…) das Populações Tradicionais, iniciado (?) em 2003 incrementado em 2007 (com o anúncio oficial da Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais – PNPCT) parece ser a realização desta mudança, que aponta tanto para uma expansão do “indigenismo”, quanto para sua transformação estrutural.

(*) retomando algumas das notas manuscritas da minha participação na mesa redonda “Política indígena en el Mercosul”, organizada por Juan Carlos Radovich (UBA) na RAM de 2007 (Porto Alegre).