Dez anos do Decreto 4887: Bahia

ImagemPor Tiago Rodrigues – Coletivo Quilombola / CERES (PPGCS/UNICAMP)

Passados dez anos do Decreto 4887/2003 se faz necessário um balanço, mesmo que tímido, da trajetória e metamorfose da questão quilombola no estado da Bahia. A ideia de trajetória tem o sentido de traçar uma “linha do tempo” para que possamos avaliar o desenrolar da emergência étnica e das políticas de reconhecimento e de algumas questões que perpassam a existência e reprodução desses grupos. Ao nos referirmos a “metamorfose”, já indicamos que a questão quilombola que surge nos anos de 1980 na Bahia, tendo a comunidade de Rio das Rãs como epicentro, se amplia para além da questão da terra e dos conflitos fundiários, agregando as dimensões ambientais, de relações de trabalho, de acesso a políticas públicas, dentre outras questões. Assim, este post tem o objetivo de apresentar alguns dados dos (des)caminhos destes processos em dez anos de Decreto 4887/2003.

A presença de comunidades quilombolas na Bahia é um traço marcante na configuração da questão agrária e territorial do estado na contemporaneidade. O número de comunidades certificadas pela Fundação Cultural Palmares no Estado da Bahia é bastante expressivo. A Bahia situa-se como o primeiro estado da federação em número de comunidades negras rurais e quilombolas, 494, e mais 325 identificadas, perfazendo um total de 801, seguida do Maranhão que possui com 369[1] com certificação. Esse expressivo número indica, ainda, para uma diversidade regional e local dessas comunidades, tendo como que o denominador comum a questão agrária, podendo ser entendida como os processos sociais pela posse e uso da terra, bem como pelo acesso e manutenção do aos recursos naturais – principalmente porquê muitas das comunidades quilombolas têm no extrativismo uma fonte inestimável de reprodução social –, continuam sendo a “marca” que as unifica na luta na terra, buscando a continuidade da sua reprodução.

Se o número de certidões expedidas chega a 496,  em 17 delas há mais de uma comunidade,  o que explica a existência de 576 comunidades certificadas[2]. O gráfico 1 aponta o ritmo de certificações expedidas pela Palmares. Podemos verificar um pico de certificações no ano de 2006, com 113 comunidades, seguido pelo ano de 2011, com 91 certificações. A queda do ritmo entre 2007 e 2010 pode ser explicada pelo impacto das notícias vinculadas sobre a Comunidade de São Francisco do Paraguaçu, localizada em Cachoeira. Em 2007 a comunidade foi alvo de reportagens que  acusavam ou simplesmente sugeriam a existência de fraudes no processo de certificação e da identificação enquanto quilombolas. Após este episódio, mesmo a sindicância apontando que não houve irregularidades[3], num claro recuo a FCP aumentou as exigências para a expedição da Certidão de autoreconhecimento e o Governo Federal, com um todo, retraiu as políticas públicas para quilombos no País. Ainda assim, nos 10 anos de existência do Decreto, o ano de 2012 aparece como o de menor número de certificações expedidas para o estado, apenas oito.

As 496 certidões  representam 61% das comunidades existentes do estado e,  considerando as situações de certificações múltiplas as comunidades certificadas na Bahia correspondem a 71%  das comunidades quilombolas certificadas. Das 1.901 comunidades certificadas no Brasil, mais da metade, 1.042, possuem processos abertos no Instituto Nacional de Colonização (INCRA). Na Bahia, o número chega a 139, o que representa 28% das certificadas no estado ou 17%  do total identificado no território baiano. Desses 139 processos, 37 estão com Relatórios Técnicos de Identificação e Delimitação (RTID) publicados, representando 26% do total de procedimento administrativos em curso ou 7% das comunidades certificadas no estado. Se considerarmos o total de  801 comunidades negras e quilombolas levantadas pelo GeografAR  o percentual cai para menos de 5% do total.

No gráfico 02 podemos perceber que os anos de 2008, com 42 processos abertos e 2012, com outros 34, são os anos com maior proporção de procedimentos administrativos iniciados. Esses dois anos são resultado de uma conjuntura interna do INCRA da Bahia (INCRA SR-05): em 2008 a Superintendência  assinou um convênio, intermediado pela Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS), para realização de RTIDs. Foram contratados, em contratos precários e temporários, antropólogos, agrônomos, cartógrafos e analistas que iniciaram os relatórios de 13 comunidades. Já em 2012, a autarquia, através de Licitação Pública, modelo pregão eletrônico, iniciou os trabalhos antropológicos em 21 territórios quilombolas, envolvendo 21 comunidades e aproximadamente 2.600 famílias (INCRA, 2012[4]). No caso da Bahia é importante frisar que diferente dos convênios com as Universidades, que envolveu a contratação dos serviços de todos os profissionais necessários para a elaboração do RTID, o modelo licitação por pregão eletrônico (menor preço por lote) deu destaque para os profissionais da antropologia enquanto os outros profissionais foram considerados “assistentes de pesquisa”, com relatórios agronômicos, cadastros das famílias quilombolas e relatórios fundiários a serem complementados por funcionários do próprio órgão. Assim, na maioria dos trabalhos iniciados o resultado foi apenas o laudo antropológico e não o RTID por completo. O quadro de RTIDs com equipes em campo pode melhorar com a incorporação de mais antropólogos/as no quadro do Serviço de Regularização de Territórios Quilombolas do INCRA SR-05, que hoje somam cinco profissionais da área. Mas ainda assim é um número pequeno frente a demanda e não sabemos se suficiente para superar a resistência interna que o Serviço de Regularização enfrenta no próprio órgão.

10 anos na BA imagem 1

Os 37 RTIDs realizados cobrem uma área de 92.437 hectares, atendendo 1.217 famílias do estado da Bahia, uma média de 75 hectares por família atendida. Desses RTIDs, dez áreas estão decretadas para desapropriação e desintrusão, que somam uma área de 89 mil hectares, que beneficiarão 1.090 famílias.

10 anos na BA imagem 2

A atuação do INCRA SR-05 em alguns quilombos do Território da Chapada Diamantina, mais precisamente no município de Seabra, identificou que os territórios quilombolas estavam localizados em terras devolutas. Assim, no âmbito do governo estadual, o órgão de terra, a Coordenação de Desenvolvimento Agrário (CDA), iniciou os procedimentos para a identificação e arrecadação de terras públicas com vistas a titulação dos territórios ocupados e construídos pelas comunidades. Dessa ação resultou a Ação Discriminatória de sete territórios comunitários, em Seabra e Boninal, com uma área de pouco mais de 17 mil hectares,  beneficiando 780 famílias. Mas, em função da contestação da Procuradoria Geral do Estado, os processos de titulação foram suspensos, fruto do “efeito ADIN”. O argumento da PGE era que em função da contestação do Decreto no Supremo Tribunal Federal, seria necessária uma lei estadual para que as comunidades em terras públicas fossem tituladas. Somente em outubro de 2013  o governador do Estado assinou a Lei 12.910/2013, que dispõe de instrumentos para regularizar terras públicas ocupadas por comunidades quilombolas e “comunidades de fundos e fechos de pasto” no estado da Bahia[5]. Há várias  limitações no texto da Lei aprovada, a principal delas residindo no uso do conceito de “terras ocupadas”[6]. Indicamos que a diferença entre “terras ocupadas” e “território” não é semântica, é política: o primeiro muitas vezes restringe o espaço pleiteado pelo grupo apenas ao espaço de moradia, enquanto o segundo busca abarcar o direito do grupo ao os espaços de reprodução social, econômica, cultural e político. Assim, o texto da Lei 12.910/2013 restringe os direitos territoriais dos grupos e é uma clara afronta à Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT).

De todo esse complexo quadro, apenas três comunidades tiveram seus territórios integralmente titulados até o fim de 2013: 1) Barra, Bananal e Riacho, titulada pelo Iterba[7] em 1999; 2) Rio das Rãs, titulada pela FCP em 1997; 3) Mangal/Barro Vermelho, titulada em 1997. Os outros casos que aparecem como “titulados” pelos órgãos oficiais, na verdade foram apenas parcialmente titulados.   Na comunidade de Pau D’Arco e Parateca, município de Malhada, dos mais de 41 mil hectares identificados pelo RTID, pouco mais de 7 mil foram titulados, porquê se situavam em áreas da União.  No município de Muquém do São Francisco, dos 12 mil hectares que compõe o território da comunidade de Jatobá, apenas 1.700 hectares foram titulados em 2007 pela SPU, porque também estavam em terras da União; e a comunidade de Mangal/Barro Vermelho, em Sítio do Mato, que já tinha parte do seu território titulado desde os anos 2000, ao qual foi acrescentado, em 2008, uma  área de 2 mil hectares que faziam parte de  projetos de assentamentos. Em resumo, do Decreto 4887/2003 não temos nenhum território totalmente titulado no estado da Bahia.

Se no quadro das titulações temos um contexto de inércia, há, porem, por outro lado, o “efeito Decreto”, que, por ser uma afirmação formal de direitos, potencializou ações no plano político-organizativo das comunidades, enquanto  no plano político institucional houve a criação de órgãos e núcleos ligados a questão quilombola, além de demandas dos quilombos “ganharem” espaços em órgãos já existentes. Até a edição do Decreto havia apenas duas organizações significativas que lutavam pelos direitos sócios territoriais dos quilombos na Bahia: o Movimento dos Trabalhadores Acampados, Assentados e Quilombolas (Movimento CETA), que organiza as comunidades na região do Velho Chico; e a regional da Conaq na Bahia, que também restringia sua atuação junto às comunidades do Velho Chico, sobretudo Mangal/Barro Vermelho, em Sítio do Mato, e Rio das Rãs, em Bom Jesus da Lapa.

Nesse contexto de Decreto e luta pela garantia de direitos, vários outros movimentos e entidades passam a “levantar bandeira” da causa dos quilombos. Destacamos o papel do Movimento dos Pescadores e Pescadoras Artesanais (MPP), que organiza a luta e demanda por terra e água, território, de quilombolas, pescadores/as e marisqueiras/os no Recôncavo Baiano[8]. Em 2010 foi criado o Conselho Estadual Quilombola, composto por representantes das comunidades e que conta com o apoio de diversos órgãos estaduais. Se por um lado o Conselho Quilombola tem em sua composição representantes de todas as regiões do estado e tem proporcionado uma maior capilaridade e organização das comunidades do estado, por outro lado ao estar atrelado ao Governo do Estado apresenta limites no enfrentamento e reivindicações de suas demandas.

Na perspectiva institucional foram criados alguns setores e órgão na esfera estadual buscando atender e incorporar as demandas dos quilombos. O destaque foi a criação da Secretaria de Promoção da Igualdade, SEPROMI; do Núcleo de Apoio a Quilombos, da CDA; do Programa de Povos e Comunidades Tradicionais no interior da Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate a Pobreza; e da Coordenação de Apoio aos Povos e Comunidades Tradicionais, da Companhia de Desenvolvimento e Ação Regional (CAR)[9]. Apesar de não termos dados sistemáticos que possam apresentar o “impacto” das ações desse conjunto de órgãos no estado e nas comunidades, pode-se perceber que muitas ações se dão no sentido de fortalecimento institucional das comunidades – com o apoio a formalização de associações; em programas de transferência de renda, a exemplo da inclusão do Bolsa Família nas comunidades; e a realização de diagnósticos nos quilombos.  Essas ações tem tido mais concretude do que a política de regularização fundiária, principal objeto do Decreto 4887/2003. E assim se justifica nossa avaliação  sobre a “metamorfose” da questão quilombola no estado: a política de regularização dá lugar a prioridade de políticas compensatórias. E mais: a desarticulação das ações desses vários novos órgãos dá lugar a uma disputa no interior do Governo para saber “quem”, de pessoas a órgãos, é “pai” da questão quilombola.

O contexto atual aponta para o aprofundamento de temas e enfrentamentos que atingem diretamente os quilombos no estado: a morosidade do estado frente as demandas fundiárias; os conflitos com fazendeiros; a judicialização dos conflitos; os conflitos do modo de vida quilombola com os grandes projetos de desenvolvimento; as situações de sobreposições com parques estaduais; relação de quilombos com o poder público municipal; a relação das organizações com o Estado, em seus diversos níveis. Esperamos que o futuro seja mais favorável para as comunidades quilombolas do que foi até agora.


[1] Segundo a Fundação Cultural Palmares, órgão responsável pela emissão de certidão de auto-identificação de comunidades quilombolas no País, foram emitidas, até 2013, cerca de 1.318 certificados em todo o Brasil. Na Bahia foram 496 comunidades certificadas, num universo de 801 identificadas pelo Projeto GeografAR. Dados do movimento negro organizado indicam a existência de mais de 5.000 comunidades quilombolas em todo o Brasil.

[2] Exemplo pode ser o caso do município de Araçás, que em duas certidões há o nome de 42 comunidades.

[4] No total a Licitação Pública contratou laudos antropológicos para 158 territórios quilombolas, atendendo aproximadamente 15.900 famílias em 15 estados da Federação. Ver: http://www.incra.gov.br/index.php/noticias-sala-de-imprensa/noticias/549-incra-abre-licitacao-para-produzir-relatorios-antropologicos-de-158-territorios-quilombolas

[5] As comunidades de fundos e fechos de pasto são formações sócio-espaciais das regiões semiáridas da Bahia que tem constituído seus territórios em terras devolutas. Ver: http://www.geografar.ufba.br/site/arquivos/biblioteca/publicacoes/87eca994bc42643c639e407f8ccf8776.pdf

[7] O Instituto de Terras da Bahia foi extinto 1998 e em 1999 foi criada a Coordenação de Desenvolvimento Agrário, CDA.

[8] Dentre as várias ações do MPP destacamos as ocupações do INCRA SR-05 em 2009 e 2011, bem como a ousada ação de impedir a entrada da urna eletrônica na comunidade quilombola de Bananeira, Ilha de Maré – Salvador. Ver: http://atarde.uol.com.br/politica/eleicoes/materias/1458395-ilha-de-mare:-pescadores-impedem-entrada-de-urna-eletronica

[9] Na maioria dos órgãos há pouca infraestrutura para a efetivação da política e identifica-se uma grande rotatividade nas pessoas responsáveis por cada setor o que tem ocasionado problemas na condtução das já esparsas políticas.

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