Marcos Jurídicos das Unidades de Conservação e dos Territórios Étnicos

por Maria Luiza Grabner

Procuradora Regional da República da 3ª Região/SP – Ministério Público Federal
Texto dos slides da apresentação oral proferida na abertura do workshop “Territórios Tradicionais e Unidades de Conservação: diálogos e perspectivas em debate”, do VI Seminário Brasileiro sobre Áreas Protegidas e Inclusão Social. Belo Horizonte (UFMG), 17 de setembro de 2013

MARCOS JURÍDICOS DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E DOS TERRITÓRIOS ÉTNICOS – PERSPECTIVAS PARA CONCILIAÇÃO

1 – Conflitos territoriais envolvendo  áreas protegidas (unidades de  conservação, territórios indígenas e  quilombolas) e diversos instrumentos de  planejamento e ordenamento  territorial (planos de manejo de UCs,  territórios tradicionais, zoneamento ecológicoeconômico, planos diretores dos municípios,  etc.), continuam sendo um desafio tanto no meio  acadêmico quanto no âmbito dos órgãos  governamentais competentes;

2 – Importância do tema para a 4ª e 6ª Câmaras de  Coordenação e Revisão do MPF: prioridade dada  nos respectivos Encontros Nacionais (XIX  Encontro da 4ª CCR-2012 e XII Encontro da 6ª  CCR-2012):

ALGUNS CONCEITOS IMPORTANTES:

a) ESPAÇOS TERRITORIAS ESPECIALMENTE PROTEGIDOSETEP: artigo 225, caput, da CF. Sua acepção é ampla,  englobando além das Unidades de Conservação, outras  categorias, como jardins botânicos, zoológicos, parques  ecológicos, além das demais áreas protegidas abaixo referidas;

b) ÁREAS PROTEGIDAS-AP: muitas vezes utilizada como  sinônimo de ETEPs no Direito Ambiental e tratados  internacionais, no Brasil é utilizado como espéciede ETEPs,  englobando apenas as Unidades de Conservação, as Terras  Indígenas e Territórios Quilombolas (em conformidade com a  Convenção da Diversidade Biológica e o Plano Nacional de  Áreas Protegidas-Decreto 5758/06). A Convenção da  Diversidade Biológica estabeleceu a criação de APs como uma  das melhores formas de conservação da biodiversidade in situ;

c) UNIDADES DE CONSERVAÇÃO: São os espaços ambientais  expressamente previstos na Lei 9.985/00, sujeitos a um regime  jurídico específico, mais restrito e determinado, visando a  conservação da biodiversidade e, em alguns casos,  expressamente a garantia de territórios tradicionais, conforme  arts.225, § 1º, inciso III, da CF; art. 8ºda CDB. Escala  geográfica local ou regional. Competência para o planejamento  territorial-ambiental dos órgãos ambientais respectivos com a  participação da Sociedade e das Prefeituras nos Conselhos:

d) TERRAS INDÍGENAS – objeto de direitos originários dos povos  indígenas, são necessárias para a proteção do seu patrimônio  material e imaterial, que abrange a sua organização social,  costumes, línguas, crenças e tradições, conforme arts. 231 e  232 da CF; art. 13 e segs. da Conv. 169 da OIT. Escala  geográfica local ou regional. Competência federal (FUNAI);

e) TERRAS QUILOMBOLAS – são aquelas destinadas (afetadas)  constitucionalmente para garantia da reprodução física e  cultural dos povos quilombolas, conforme art. 68 do ADCT/88 e  arts. 215 e 216 da CF; art. 13 e segs. da Convenção 169 da  OIT. Escala geográfica local ou regional. Competência federal  (INCRA, FCP), estadual (Institutos de Terras) ou municipal;

f) OUTROS TERRITÓRIOS TRADICIONAIS: PESCADORES,  EXTRATIVISTAS, RIBEIRINHOS, CAIÇARAS, ETC. – arts. 215  e 216 da CF; art. 13 e segs. da Conv. 169 da OIT. Escala  geográfica local ou regional. Competência para o planejamento  territorial-ambiental dos órgãos ambientais respectivos com a  participação da Sociedade e das Prefeituras nos Conselhos.  Têm seus direitos previstos no SNUC (Ucs de Uso Sustentável):  Reservas Extrativistas (RESEX) e Reservas de  Desenvolvimento Sustentável (RDS). As Florestas Nacionais  (FLONAS) também asseguram a presença de populações  tradicionais. O objetivo dessas Unidades é proteger os meios de  vida e a cultura de populações extrativistas e tradicionais,  garantir o uso sustentável de recursos naturais da unidade,  aperfeiçoar o conhecimento e as técnicas de manejo por  populações tradicionais e promover a conservação da  biodiversidade.

SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO: É constituído pelo conjunto das Unidades de Conservação  federais, estaduais e municipais, cf. Artigo 3º da Lei  9.985/00;

A) HISTÓRICO:

a) a presença de pessoas em UC foi o tema mais  polêmico: discutiu-se a possibilidade de criação de novas Ucs que  permitissem compatibilizar a presença humana com a  preservação do meio ambiente: referiam-se às populações  tradicionais;

b) a Lei do SNUC não atendeu as expectativas de  corrigir as imperfeições existentes até então na criação de Ucs (à  revelia das populações tradicionais que desde sempre ocupavam  tais áreas);

c) as categorias criadas são basicamente as mesmas  do sistema anterior (uso direto e uso indireto); d) a proposta de  uma Reserva Indígena de Recursos Naturais-RIRN pretendia  compatibilizar as Terras Indígenas com as Unidades de  Conservação. Não foi aprovada. Vácuo da legislação que dificulta  a resolução de graves conflitos de sobreposição de territórios  tradicionais e UCs;

d) No caso de UC de Uso Indireto (Proteção  Integral) a restrição absoluta à presença de populações foi  mantida e a solução para situações pendentes foi: indenização ou  compensação além de realocação; não abriu a possibilidade de  reclassificação da unidades existentes para dirimir os conflitos,  permitindo a transferência do grupo de PI para Uso Sustentável;

e) Mas permite que as populações tradicionais permaneçam em  seu interior indefinidamente enquanto não for feito o  reassentamento, mediante o estabelecimento de normas e ações  destinadas à compatibilização da presença dessas populações  com os objetivos da UC. A pergunta que não quer calar: “Se a  compatibilização é admitida, ainda que em caráter provisório, sem  limite de tempo definido, por que não seria possível em caráter  permanente?” Sérgio Leitão in“Superposição de leis e de  vontades: por que não se resolve o conflito entre Terras Indígenas  e Unidades de Conservação?” (O Desafio das Sobreposições:  Terras Indígenas & Unidades de Conservação da Natureza. Org.  Fany Ricardo-São Paulo- Instituto Socioambiental,) 2004; SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO:

B) CATEGORIAS DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO:A Lei  9.985/00 do SNUC elencou 12 categorias de manejo  distintas, divididas em dois grupos:

1) PROTEÇÃO INTEGRAL:não admitem a utilização direta dos  recursos naturais. São as Estações Ecológicas, Reservas  Biológicas, Parques Nacionais, Monumentos Naturais e Refúgios  da Vida Silvestre;

2) USO SUSTENTÁVEL:que permitem a utilização, de forma racional  e dentro dos limites previstos, dos recursos ambientais. São as  Áreas de Proteção Ambiental, Áreas de Relevante Interesse  Ecológico, Florestas Nacionais, Reservas Extrativistas, Reservas  de de Desenvolvimento Sustentável, Reservas de Fauna e  Reservas Particulares do Patrimônio Natural;

POLÍTICAS PÚBLICAS ESPACIAIS (SETORIAIS):  “SÃO POLÍTICAS PÚBLICAS QUE ENCONTRAM NO ESPAÇO O SEU  PRÓPRIO FUNDAMENTO” (Steinberger, 2006).

a) São as políticas territorial, ambiental, regional, urbana e rural: Política  Nacional do Meio Ambiente, Política Nacional de Desenvolvimento  Urbano; Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos  e Comunidades Tradicionais (não é espacial mas o seu principal  instrumento é o território tradicional);

b) Não devem ser concebidas de forma isolada, como se fossem  autônomas, ou seja, não deveriam abordar o espaço de maneira  segmentada, pois o “espaço” é o elo que as une, a sua base comum;

c) devem refletir múltiplos interesses, devem ser compartilhadas entre o  Estado e a sociedade por meio da construção de acordos entre os  diferentes interesses de agentes sociais. d) a sua função principal seria “propor ações que representem  espacialmente os interesses coletivos explícitos ou implícitos em  pactos e compromissos” (Steinberger, 2006);

ALGUNS INSTRUMENTOSDE ORDENAMENTO TERRITORIAL  SEGUNDO AS POLÍTICAS PÚBLICAS ESPACIAIS:

a) O Zoneamento Ecológico-Econômico-ZEE;

b) O Plano de Manejodas Unidades de Conservação;

c) O Plano Diretordo Município;

d) Os Territórios Tradicionais;

Pressupõe-se a integraçãoentre tais instrumentos. Eles  foram concebidos para se complementarem. Na prática,  por terem objetivos distintos, a aplicação desses  instrumentos gera conflitos, não só em função dos  interesses em disputa, mas também devido às  diferentes escalas e competências legais dos entes  federativos quanto ao ordenamento territorial. A  insegurança jurídica daí decorrente dificulta a gestão  territorial;

Em relação aos povos indígenas e quilombolas a  base do conflito parece ser justamente “o domínio e a  responsabilidade sobre a área e os recursos naturais  nela contidos”. Vianna e Brito sugerem uma parceria entre órgãos ambientais e indigenistas, com a  participação da comunidade envolvida, em torno da  regulamentação do uso dos recursos naturais no  âmbito do plano de manejo da respectiva UC (Ex:  caso dos Guarani em Ucs da Mata Atlântica).  Lembramos neste momento da aplicação da  Convenção 169 da OIT sobre o direito à consulta livre,  prévia e informada e sobre o instituto da dupla afetação  já reconhecida pelo STF (TIRSS) com a possibilidade  de gestão compartilhada via Plano Conjunto de Ação  (Ex: Parque Nacional do Monte Roraima sobreposto ao  Território Indígena Raposa Serra do Sol. Decreto  Presidencial s/n de 15/04/2005, DOU de 18/04/2005).

ALGUNS INSTRUMENTOS DAS POLÍTICAS  PÚBLICAS ESPACIAIS:

Em relação aos povos indígenas está em vigor o  Decreto nº 7.747 de 05/06/2012 que instituiu a  Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental de  Terras Indígenas-PNGATI: prevê a gestão  compartilhada entre MMA, MJ, comunidades  indígenas, por meio de comitês e comissão; Em relação às comunidades quilombolas a Portaria nº  98 de 03/04/2013 institui um Grupo de Trabalho  Interministerial-GTI para elaborar proposta de  regularização ambiental em territórios  quilombolasestabelecida na Lei nº 12.651 de  25/05/2012 no que concerne ao Cadastro Ambiental  Rural-CAR e para a instituição do Plano Nacional  de Gestão Territorial Ambiental para esses  territórios;

CONFLITOS ENTRE OS INSTRUMENTOS:

a) expressam a correlação de forças para a  ocupação dos espaços de grande valor imobiliário  ou relevância social, a conservação da  biodiversidade e a concretização dos direitos  territoriais de populações tradicionais;

b) muitas vezes os instrumentos foram conduzidos  isolada e independentemente dos demais;  elaborados em tempos diferentes o que dificulta a  integração entre eles;

2- Proteção da diversidade biológica e da  diversidade cultural: sistema de normas do direito  internacional dos direitos humanos (sistema universal e  regional), vinculantes ou não, que consideram ambos os  valores “patrimônios da humanidade”. Orientação  predominante no STF: os tratados sobre direitos  humanos são detentores de força supralegal, embora  infra-constitucional. Para outros autores, eles ingressam  diretamente no bloco de constitucionalidade por força do  artigo 5º, e parágrafos. Importância da discussão sobre  a hierarquia dos tratados de direitos humanos já  internalizados na ordem jurídica brasileira: por ocasião  da interpretação e aplicação dos dispositivos da Lei  9.985/2000 que cria o SNUC e cria restrições em  desconformidade com os tratados e a constituição  federal.

2.1. Solução jurídica vislumbrada para eventual colisão de  direitos fundamentais:realização de um juízo de ponderação  com base no princípio da proporcionalidade, que exige:  a)que o sacrifício de um direito seja útil para a solução do  problema;

b)que não haja outro meio menos danoso para atingir o  resultado desejado;  c)que seja proporcional em sentido estrito, isto é, que o ônus  imposto ao sacrificado não sobreleve o benefício que se  pretende obter com a solução. Devem se comprimir no menor  grau possível os direitos em causa, preservando-se a sua  essência, o seu núcleo essencial. Lembra-se, ainda, que “a  interpretação jurídica é essencialmente um fenômeno social e  assim, deve alcançar um nível de aceitabilidade geral”.  (Excertos extraídos da obra “Curso de Direito Constitucional –  Teoria Geral dos Direitos Fundamentais” – Gilmar Mendes e  outros);

2.2. No tocante ao valor “diversidade cultural” temos:

a) Declaração Universal sobre a Diversidade Cultural;  Convenção sobre a Proteção e a Promoção da Diversidade das  Expressões Culturais; Convenção 169 da OIT sobre Povos  Indígenas e Tribais; Declaração das Nações Unidas sobre os  Direitos dos Povos Indígenas; Convenções e declarações no  âmbito da OEA;

b) Sistema de normas internas de direitos humanos em relação  ao valor “diversidade cultural”: artigos 215 e 216 da CF/88; artigo  68 do ADCT/88; Decreto 6.040 de 07/02/2007 sobre os direitos  de outras populações tradicionais, tais como comunidades  extrativistas, as comunidades ribeirinhas e os ciganos; Decreto  4.887/2003 sobre a demarcação de terras quilombolas; etc.

2.3. No tocante ao valor “diversidade biológica” temos:

a) Convenção Relativa à Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e  Natural;

b) Convenção da Diversidade Biológica: “art. 8, j, prevê a preservação  do conhecimento tradicional das comunidades indígenas e locais  relevantes à conservação e utilização sustentável da diversidade  biológica”;

c) Constituição Federal/88: artigo 225;

d) Lei 6938/81, sobre a Política Nacional do Meio Ambiente;

e) Lei 9985/2000 institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação  da Natureza;

f) Decreto 4339/2002 institui a Política Nacional da Biodiversidade: baseiase em princípios que prevêem a compatibilização de direitos, vide artigo 2,  inciso XII: “ a manutenção da diversidade cultural nacional é  importante para pluralidade de valores na sociedade em relação à  biodiversidade, sendo que os povos indígenas, os quilombolas e as  outras comunidades locais desempenham um papel importante na  conservação e na utilização sustentável da biodiversidade  brasileira”;

2.4. Soluções expressas no sistema normativo interno  para solução dos conflitos nos casos concretos  envolvendo implantação de Ucs e populações  tradicionais:podemos discutir a sua eficiência. a) artigo 57 da Lei SNUC: sobreposição de terras indígenas e  unidades de conservação: criação de Grupos de Trabalho para  “propor diretrizescom vistas à regularização das sobreposições”, garantida a participaçãodas comunidades  envolvidas;

b) artigo 11 do Decreto 4887/2003 sobre demarcação de terras  quilombolas: convida as diversas instituições envolvidas(Incra,  Ibama, Funal, FCP, etc.) a tomarem “as medidas cabíveis visando garantir a sustentabilidade destas comunidades  conciliando o interesse do Estado”; o artigo 6º por sua vez,  assegura aos quilombolas “a participaçãoem todas as fases  do procedimento administrativo, diretamente ou por meio de  representantes”;

c) artigo 4º do Decreto nº 7.747/2012:  “Os objetivos específicos da PNGATI(Política Nacional de  Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas),  estruturados em eixos, são: … … III- eixo 3 – áreas protegidas, unidades de conservação e  terras indígenas:

b. elaborar e implementar, com a participação dos povos  indígenas e da FUNAI, planos conjuntos de administração das áreas de sobreposição das terras indígenas com unidades  de conservação, garantida a gestão pelo órgão ambiental e  respeitados os usos, costumes e tradições dos povos  indígenas;”

d) Decreto 5.758/2006: institui o Plano Estratégico Nacional de  Áreas Protegidas – PNAP. Entre os objetivos específicos  consta “solucionaros conflitosdecorrentes de sobreposição das unidades de conservação com terras indígenas e terras  quilombolas”.

O mesmo Decreto define como “estratégia”: “definir e acordar  critérios em conjunto com os órgãos competentes e segmentos  sociais envolvidos, para identificação das áreas de  sobreposição das Ucs com as terras indígenas e terras  quilombolas, propondo soluçõespara conflitosdecorrentes  desta sobreposição”.

O Decreto também prevê como estratégia“apoiar a  participaçãoefetiva dos representantes das comunidades locais, quilombolas e povos indígenas nas reuniões dos Conselhosdas UCs;

e) artigo 3º, inciso II do Decreto nº 6.040 de 7/02/2007 que  institui a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos  Povos e Comunidades Tradicionais: “são objetivos específicos  do PNPCT …” solucionarou minimizaros conflitos gerados  pela implantação de Unidades de Conservação de Proteção  Integral em territórios tradicionaise estimular a criação de  Unidades de Conservação de Uso Sustentável”;

f) Decreto 4.339/2002 – Política Nacional da Biodiversidade:  objetivos específicos do Componente 2 (Conservação da  Biodiversidade)…”iv) promover o desenvolvimento e a  implementação de um plano de ação para solucionaros  conflitosdevidos à sobreposição de unidades de conservação,  terras indígenas e de quilombolas”;

OBS: “A SOLUÇÃOPROPOSTA PELA “POLÍTICA NACIONAL DA  BIODIVERSIDADE”PARA OS CONFLITOS DE SOBREPOSIÇÃO DE ÁREAS PROTEGIDAS E TERRAS INDÍGENAS E  QUILOMBOLAS É A ELABORAÇÃO DE UM “PLANO DE AÇÃO  PARA SOLUÇÃO DOS CONFLITOS”, DIFERENTEMENTE DO  QUE FOI PROPOSTO NO SNUC,QUE DETERMINOU O  REASSENTAMENTO DAS POPULAÇÕES E A INDENIZAÇÃO OU  COMPENSAÇÃO PELAS BENFEITORIAS EXISTENTES.  ESTAMOS PORTANTO DIANTE DE UMA VERDADEIRA  MUDANÇA DE PARADIGMA QUE DEVE SER RECONHECIDA E  OPERACIONALIZADA PELOS GESTORES DE ÁREAS  PROTEGIDAS, POIS É FRUTO DE EVIDÊNCIAS TRAZIDAS  PELAS PESQUISAS CIENTÍFICAS, SOCIAIS E  ANTROPOLÓGICAS, MUITAS VEZES MOTIVADAS PELAS  INJUSTIÇAS COMETIDAS EM ÁREAS PROTEGIDAS AO REDOR  DO MUNDO EM RAZÃO DA EXPULSÃO DE POPULAÇÕES  HUMANAS DE SUAS ÁREAS TRADICIONALMENTE OCUPADAS”. (IT da 4ª CCR/MPF, “Áreas protegidas e populações tradicionais:  aspectos legais e conceituais”);

3. A questão é prioritária para o Grupo de Trabalho sobre  Quilombolas, Povos e Comunidades Tradicionais da 6ª  CCR:questão da sobreposição de territórios tradicionais e  Unidades de Conservação vem sendo acompanhado de  maneira geral e também especificamente por meio do ICP nº  1.00.000.000991/2010-55, que visa apurar os entraves à  garantia do direito à terra das comunidades quilombolas no  Brasil;

3.1. Foram prestadas informações pelo Sr. Consultor Geral  da Uniãoacerca dos entendimentos em curso com o INCRA e  MDA visando buscar a conciliação em seis casos em que  territórios quilombolas estão na mesma área de unidades de  conservação sob a responsabilidade do IBAMA e ICMBio.  Segundo o INCRA a proposta “é garantir a permanência  dessas comunidades em suas áreas, porque elas sabem  utilizar os recursos naturais de maneira sustentável,  preservando o meio ambiente em questão”. Informou ainda  que dados do ICMBio revelam que no mapa da Amazônia  Legal, a concentração de áreas protegidas está, em sua maior  parte, localizada juntamente em territórios ocupados por  comunidades tradicionais, tanto indígenas como quilombolas.  “A própria comunidade é a garantia de proteção à unidade,  pois eles mantêm uma relação de dependência com o meio,  não de exploração”

3.2. Dificuldades no andamento de tais procedimentos  junto à CCAF da CGU– demora na manifestação das  instituições envolvidas e negativa da participação das  comunidades nos debates perante a Camara. Recente  Resolução da AGU visa contornar o problemas contemplando  reuniões ou audiências públicas com as comunidades  interessadas, nas localidades onde se encontram;

3.3.Recomendação expedida em outubro/2012 ao CGU  pelo GT Quilombos, Povos e Comunidades Tradicionais/6ª  CCR/MPF, para que promova a conciliação ou a arbitragem  das controvérsias submetidas à CCAF, com base no princípio  da eficiência e do andamento razoável do processo;

4. Importância da aplicação das normas da Convenção 169  da OIT no enfrentamento dessa questão:necessidade de  que todas as populações tradicionais sejam consultadas, de  forma livre, prévia e informada, mediante procedimentos  apropriados, sobre medidas administrativas e legislativas que  possam lhes afetar diretamente. (artigo 6º, 1, a)

4.1. A propósito das consultas a serem feitas aos povos  tradicionais dispõe o nº 2, do artigo 6º em comento:“As  consultas realizadas na aplicação desta Convenção deverão  ser efetuadas com boa fé e de maneira apropriada às  circunstâncias, com o objetivo de se chegar a um acordo e  conseguir o consentimento acerca das medidas propostas”;

4.2. CONSULTA DE BOA FÉ: “É AQUELA QUE RESPEITAOS DIREITOS, OS  INTERESSES, OS VALORES, AS NECESSIDADES, AS  DIFICULDADESDA PARTE CONSULTADA. DEVE  ADAPTAR-SE ÀS ESPECIFICIDADES DE CADA GRUPO E  ÀS CIRCUNSTÂNCIAS DE CADA CASO. PRATICAMENTE,  PODE-SE DIZER QUE O “PROCEDIMENTO APROPRIADO”  A QUE TANTAS VEZES SE REFERE A CONVENÇÃO 169 DA  OIT, SEM CONTUDO DEFINIR A EXPRESSÃO, APENAS  TERÁ SEUS CONTORNOS DELINEADOS DIANTE DO CASO CONCRETO, PAUTADO PRINCIPALMENTE PELO  PRINCÍPIO ÉTICO DA BOA-FÉ.”

4.3. Instruções Normativas do ICMBio editadas sem tal  participação:IN ICMBio nº 26 de 05/07/2012 que trata dos  Termos de Compromisso entre o ICMBio e as populações  tradicionais;

4.4. Ofício nº 3369/2010 da Coordenadora do GT  Quilombos da 6ª CCR endereçado ao ICMBio alertou para o  fato, dentre outros aspectos envolvendo a minuta da referida  IN;

4.5. Portaria Interministerial nº 35 de 27/01/2012, institui  Grupo de Trabalho Interministerial para apresentar  proposta de regulamentação da Convenção 169 da OIT sobre Povos Indígenas e Tribais, em relação ao direito de  consulta prévia, livre e informada desses povos. Tal  regulamentação não impede a aplicação, desde já, das  normas da Convenção 169, visto serem autoaplicáveis desde  já, como todas as demais de direitos humanos.  4.6. Representantes dos Povos indígenas, comunidades  quilombolas e outras comunidades tradicionais foram  chamados a integrar o GTI em questão. O MPF vem  acompanhandopor meio das procuradoras Eliana Torelly,  Luciana Pepe e Maria Luiza Grabner o desenrolar desse  procedimento;

4.7. Esquizofreniado governo federal: edição de Portaria  nº 303 pelo AGU “flexibilizando” tal direito, em  determinadas circunstâncias.Outros setores do governo,  v.g., o MMA nos procedimentos de licenciamento ambiental e  também o CN não têm respeitado o direito à consulta prévia  em várias decisões e atos de interesse das populações  tradicionais. Importância da atuação do MPF para tornar  efetivos os dispositivos da Convenção 169 da OIT no Brasil,  inclusive no tocante ao tema em comento;

4.8. Confrontação com a Portaria Interministerial nº 391 de  04/10/2011 do MMA, MPlanejamento, MDA, instituindo GTI para  propor um Plano de Regularização Fundiária de Ucs Federais (de  acordo com o Plano Estratégico da Convenção sobre  Diversidade Biológica para o período 2011-2020). Já vimos  anteriormente que a Convenção da Diversidade Biológica enfatiza a  preservação de populações tradicionais e seus conhecimentos sobre  a biodiversidade, incentivando a sua presença e proteção e prevendo  mecanismos de repartição de benefícios.

4.9. Na elaboração de qualquer Plano de Regularização Fundiária de  Ucs onde populações tradicionais estejam presentes, inafastável a  incidência das normas da Convenção 169 da OIT sobre  territorialidade étnica e cultural e o direito de consulta prévia e  informada, devendo ser criados “procedimentos adequados” que  permitam a participação dos interessados na definição de  medidas que possam afetá-los diretamente. Inverte-se, assim, a  presunção de que os povos devam ser prioritariamente reassentados  ou trasladados, uma vez que o artigo 16 da referida Convenção,  apenas excepcionalmente permite o seu traslado das terras que  ocupam. Essa norma, de statussupra legal, prevalece sobre a lei  ordinária do SNUC.

5. Povos indígenas: situação jurídica bem definida no  ordenamento jurídico brasileiro (artigo 231 e seus  parágrafos da CF/88):direitos originários não passíveis de  desapropriação ou alteração de sua afetação, sendo  inadmissível que eventual UC nelas incidentes venha a alterar  ou condicionar a forma como tradicionalmente a população  indígena utiliza aquela terra (ressalvados os excedentes para  eventual comercialização, espécies em extinção, etc., que  poderão ser alvo de negociações com gestores, aplicando-se a  legislação ambiental). Também há impeditivo para remoção  desses grupos salvo em situações excepcionalíssimas e ad  referendumdo CN;

6. Comunidades quilombolas:em Encontros da 6ª CCR foi  firmado o entendimento de ser imprescindível para o  reconhecimento de todos os direitos das comunidades  quilombolas, em especial a definição das dimensões de seus  territórios tradicionais, a interpretação conjugada do artigo 68  do ADCT/88 com os artigos 215 e 216 da CF. Bem por isso,  não pode haver deslocamento forçado dos remanescentes  das comunidades quilombolas do seu território, a não ser  excepcionalmente, nos termos do disposto no artigo 16 da  Convenção 169 da OIT.

7. Para DEBORAH DUPRAT (inO Estado Pluriétnico), “ao  assumir o caráter pluriétnico desta nação, que inclui as  etnias indígenas, os afro-descendentes e outros grupos  participantes do processo civilizatório nacional (cf. § 1º do  artigo 215) a constituição federal propicia a aplicação  analógica do tratamento emprestado à questão indígena,  no que couber, aos demais grupos étnicos”.

8. Conflitos transformando-se em oportunidades:

a) dupla afetação ou recategorização:a depender do caso  concreto: da perda dos atributos que ensejaram a criação das  Ucs; da exigência de maior autonomia dos povos tradicionais;  da possibilidade de gestão compartilhada que pode trazer  benefícios tanto a conservação da natureza quanto à  manutenção do modo tradicional de viver das populações  residentes, quaisquer que sejam as Ucs;

b) Gestão compartilhada:importância dos planos de manejo  ao qual podem ser incorporados planos de uso tradicional,  termos de compromissos, outros instrumentos de zoneamento  e mesmo TACs, compatibilizando direitos, e construídos de  forma participativa (consulta livre e informada da Convenção  169 da OIT pode dar-se por meio da participação nos  conselhos, câmaras técnicas, grupos de trabalho, GTIs, etc.)

c) Nos casos de incompatibilidade total, para os povos  indígenas e quilombolas, restaria a alteração pura e simples dos  limites das Ucs de proteção integral ou a recategorização em  Ucs de Uso Sustentável, com a concordância dos povos  interessados (caso essas populações sejam preexistentes à criação  dessas Ucs, entende-se que tais atos de criação seriam nulos) ;

d) experiências no âmbito do MPF:envolvendo compatibilização,  ainda que temporária, entre Unidades de Conservação de proteção  integral e populações tradicionais quilombolas, caiçaras, etc.  (Recomendação: Parque Estadual da Serra do Mar/Parque  Nacional da Bocaina/quilombos e caiçaras; TACno Tocantinsquilombos em estação ecológica; ACPde Criciúma/SC, quilombos  em parque nacional);

e) experiência no PARNA PACAÁS NOVOS: terras indígenas e  UCs, firmado termo de cooperação técnica entre a FUNAI e IBAMA:  gestão compartilhada da área com vantagens dos dois lados. (ao  invés de brigarem juridicamente sobre qual decreto deveria  prevalecer, o que causava um imobilismo tanto da FUNAI quanto do  IBAMA);)

9. Roteiro para atuação do Ministério Público Federal no  Acompanhamento dos Processos de Implantação das  Unidades de Conservação com Presença de Populações  Tradicionais: proposta inicial a ser submetida à 4ª CCR. -Discussão na Oficina sobre Implantação de UCS.

10. Deliberações do 19º Encontro Nacional da 4ª CCR/MPF  (Meio Ambiente e Patrimônio Cultural):

– Fazer uma leitura do art.42 da lei do SNUC conforme a CF e  a Convenção 169 da OIT, entre outras, para permitir a  conciliação da presença das populações tradicionais em Ucs  de todas as categorias;

– Afirmar a presença das populações tradicionais como  agentes e aliados importantes na preservação/conservação e  na utilização sustentável da biodiversidade brasileira;

– Firmar a negociação com as populações tradicionais,  mediante consulta livre, prévia e informada, como pressuposto  para a criação das UCs de qualquer categoria e para a gestão  compartilhada, ao invés do reassentamento compulsório;

– Fomentar a instituição de programas específicos de apoio às  populações tradicionais em UCs de Uso Sustentável;

– A desafetação e a recategorização podem não ser as  melhores soluções, portanto, quando possível, propor a dupla  afetação;

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