A farsa da ‘consulta da Consulta’ no Vale do Ribeira (SP)

por Rebeca Campos Ferreira e Bruno Martins Morais

conjuntura quilombola 2013-1

O direito das comunidades tradicionais à consulta prévia está previsto na Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho, de 1989, ratificada no Brasil em 2002, entrando em vigor em 2003. De forma bastante resumida, ela diz respeito à participação efetiva e ativa destes povos no planejamento e execução de projetos que lhes digam respeito. Os conceitos básicos que norteiam são a consulta e a participação e a garantia de seus direitos, no que diz respeito à definição de suas prioridades na medida em que afetem seus modos de vida. Ao ratificar a Convenção, o Brasil, assim como todos os estados membros, firma o comprometimento de que suas legislações sejam adequadas aos termos e disposições do documento, no sentido de garantir aos povos tradicionais direitos de salvaguardar culturas, identidades, modos de vida e interesses.

Os Artigos 6º e 7º da Convenção tratam especificamente do direito à consulta prévia:

 Artigo 6º: “1. Na aplicação das disposições da presente Convenção, os governos deverão: a) consultar os povos interessados, por meio de procedimentos adequados e, em particular, de suas instituições representativas, sempre que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente […] 2. As consultas realizadas em conformidade com o previsto na presente Convenção deverão ser conduzidas de boa-fé e de uma maneira adequada às circunstâncias, no sentido de que um acordo ou consentimento em torno das medidas propostas possa ser alcançado”.

Artigo 7º: “1. Os povos interessados terão o direito de definir suas próprias prioridades no processo de desenvolvimento na medida em que afete sua vida, crenças, instituições, bem-estar espiritual e as terras que ocupam ou usam para outros fins, e de controlar, na maior medida possível, seu próprio desenvolvimento econômico, social e cultural. Além disso, eles participarão da formulação, implementação e avaliação de planos e programas de desenvolvimento nacional e regional que possam afetá-los diretamente. 2. A melhoria das condições de vida e de trabalho e dos níveis de saúde e educação dos povos interessados, com sua participação e cooperação, deverá ser considerada uma prioridade nos planos gerais de desenvolvimento econômico elaborados para as regiões nas quais vivem. Projetos especiais de desenvolvimento para essas regiões deverão ser também concebidos de uma maneira que promova essa melhoria […].

Em resumo, trata-se do direito de que os povos indígenas e tribais possam ser consultados, de forma livre e informada, antes de tomadas decisões que possam afetar seus bens ou direitos. Uma poderosa ferramenta política na defesa dos direitos desses povos, que têm condições de influenciar efetivamente o processo de tomada de decisões administrativas e legislativas que lhes afetem diretamente. Tem sido instrumento que barra empreendimentos que trazem impactos de diversos tipos, decisões arbitrárias adotadas unilateralmente pelo Estado, e também proporciona importante espaço de negociação. Importante instrumento politico e de salvaguarda de direitos das minorias étnicas.

Apesar de ratificada no Brasil há 10 anos, a Convenção 169 e o direito a consulta previa foram por diversas vezes ignorados, violados pelo próprio Estado Brasileiro – o que o evento descrito adiante vem ser somente mais um exemplo, pequeno quando comparado à construção da base de Alcântara ou da hidrelétrica de Belo Monte, o Rodoanel ou a duplicação de ferrovia pela América Latina Logística. Mas grande quando pensamos a dimensão e abrangência do assunto e do direito em questão.

A resposta do governo federal foi a criação de um grupo de trabalho interministerial, composto por 22 membros de diferentes ministérios e órgãos, em janeiro de 2012, que deve avaliar e apresentar as diretrizes da proposta de regulamentação dos procedimentos de consulta previa prevista na Convenção 169. O prazo é que tal proposta deve ser aprovada até dezembro de 2013.

 A consulta da consulta

O chamado “Seminário Convenção 169” foi organizado pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária em São Paulo (INCRA),  a Secretaria Geral da Presidência da República, Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR) e Fundação Cultural Palmares (FCP), ocorreu na cidade de Registro entre 3 e 4 de maio de 2013, contando com a presença também de representantes do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) e Instituto de Terras do Estado de São Paulo (ITESP), e de dois representantes de cada uma das 41 comunidades quilombolas paulistas presentes. No convite enviado pelo INCRA aos representantes quilombolas constava o seguinte:

“A proposta é que o Seminário seja uma oportunidade para que os representantes das comunidades quilombolas do Estado contribuam com este processo de regulamentação [do direito à consulta prévia]. É importante destacar que a consulta às comunidades quilombolas não diz respeito apenas a empreendimentos (como mineração e construção de barragens), mas também a políticas públicas que afetem os direitos dos povos tradicionais, na área de saúde, educação, gestão territorial, etc”.

E foi justamente os princípios da consulta previa que a organização do seminário feriu. Onde estavam os quesitos ‘livre, previa, informada e de boa fé’? A priori, o evento foi apresentando como meramente informativo. Porém careceu deste elemento. Com a condução das atividades por representantes do governo, viu-se que não somente informativo, o seminário era consultivo. Apesar das primeiras negativas dos funcionários sobre ser uma ‘consulta da consulta’, pode-se ver que, na ata do governo constava enquanto “informativo e consultivo”.

 A primeira mesa, composta por representantes da SEPPIR, do INCRA, do MDA, do ITESP, da CONAQ, do ISA e do EEACONE foi basicamente uma apresentação e cumprimentos de cada um dos componentes. Na sequencia, representantes do INCRA e da SEPPIR conduziram algumas palavras, mencionando a criação do Grupo de Trabalho Interministerial para elaboração das diretrizes da regulamentação da convenção 169, citaram que este era o terceiro de nove encontros que seriam realizados em determinados estados da federação, com a proposta de “conhecer bem a convenção e entender o instrumento”, nas palavras do representante da SEPPIR. Foram distribuídas copias da Convenção 169, porém em numero insuficiente para todos os representantes das comunidades quilombolas presentes. Em slides, representantes da SEPPIR e FCP apresentam e leem os artigos 6º e 7º, e uma linha do tempo da convenção, de forma pouco explicativa, pouco informativa e com pouco espaço para participação dos quilombolas.

Nessa primeira atividade, os representantes das comunidades quilombolas limitaram-se a ouvir. Pouco espaço se abriu ao debate e à fala dos quilombolas. Ao final, aplausos aos membros da mesa – alguns que já se preparavam para ir embora, e pausa para o café. A segunda atividade dividiu os quilombolas em quatro grupos (Vale do Ribeira I, Vale do Ribeira II, Sudoeste Paulista e Litoral Norte), mantendo ao menos dois representantes do governo em cada grupo. Indicaram cinco perguntas a serem respondidas: 1. Quais as principais ameaças de sua comunidade?; 2. Quais as principais lutas de sua comunidade?; 3. Como a comunidade supera os problemas?; 4. Quais são os instrumentos de defesa que usam?; 5. Quais os instrumentos de defesa que utilizam?

A grande dúvida era: “e as informações sobre a Convenção 169? E o Direito à consulta prévia?”. Com o tempo curto, essa atividade sequer foi concluída, e o INCRA deixou “como lição de casa”, e os quilombolas deveriam apresentar suas respostas “rapidamente”no inicio das atividades do dia seguinte.

É chegada a primeira atividade do sábado, e seguindo a orientação do governo, os representantes quilombolas vão a frente para expor suas conclusões, “de forma rápida, por favor”. No caso do grupo do litoral norte, a apresentação foi realizada por um funcionário do INCRA. No decorrer das apresentações, um representante quilombola questiona representantes do governo sobre tal atividade, uma vez que já foi realizada em julho de 2012, em evento semelhante realizado no mesmo local, com as mesmas pessoas e mesmas perguntas. Segundo ele, o governo sabe bem quais são as ameaças, e o próprio governo é posto como uma delas. Uma representante quilombola inclusive mostra o documento elaborado no evento de 2012 – que não dizia respeito a consulta prévia – e diz que até o presente nada mudou, e que o governo sabia quais as demandas, as ameaças, as lutas, e que, apesar de importantes pontos a ser discutidos, não se relacionavam diretamente com a proposta do seminário.

A representante da SEPPIR, desviando das colocações postas pelos quilombolas, tenta reconduzir a atividade para dificuldades enfrentadas pelas comunidades e, quando novamente questionada, diz que o seminário não é consultivo. Porém, a lista de presença que circulava na sala tinha em seu cabeçalho “ata de seminário informativo e consultivo”, com o campo da atividade deixado em branco – e posteriormente rasurado por um representante que dizia “olha, querem que a gente assine uma coisa em branco”.

Os representantes quilombolas voltam a se colocar e pedir esclarecimentos sobre a proposta do seminário, até que o representante da SEPPIR afirma que o intuito é “subsidiar o GTI para regulamentar a consulta, já que ele vai delimitar diretrizes”, e sendo novamente questionado sobre o caráter consultivo das atividades, o mesmo representante acaba por afirmar “é uma consulta da consulta. O estado não tem como chegar em todas os lugares, as lideranças que levem”.

Nesse momento, a representante da SEPPIR retoma a palavra e diz não ser consulta da consulta, mas aproveita e menciona a PEC 215 e o poder da bancada ruralista. Em suas próprias palavras: “tudo bem se vocês não querem conversar, deixem que a bancada ruralista converse”.

A recusa da farsa

Essa mesma representante propõe nova divisão dos representantes em grupos, porém os quilombolas já não aceitam tal procedimento, e resolvem ficar juntos. Resolvem ainda que, uma vez que se trata daconsulta da consulta, e que são eles os sujeitos de direito, devem então decidir as diretrizes do evento – e não regulamentação – sem a presença de representantes do governo. A estes solicitam a saída da sala, e assim o fazem, mas questionando a permanência de assessores – “então que os sujeitos decidam eles mesmos”, diziam. Os quilombolas deliberam e decidem consensualmente pela ausência do governo, e por nossa presença.

A partir daí, os quilombolas assumiram a condução do evento. Passamos horas conversando sobre o formato do seminário, sobre a falta de transparência e má fé da organização, sobre demandas, sobre o próprio direito a consulta prévia, o consentimento livre, prévio, informado e de boa fé. De forma geral, os assuntos levantados foram esclarecimentos sobre a convenção 169, os procedimentos “golpistas” do governo, o poder de veto e a necessidade de assessorias, o direito à consulta que não se limita à audiência publica. Outro ponto bastante debatido se refere ao órgão que deveria ser responsável pela condução do processo consultivo, uma vez que a Fundação Cultural Palmares mostrou-se, em diversas situações narradas por quilombolas, inapta e por vezes pró-empreendimento. Falou sobre o poder de veto que o consentimento prévio, livre e informado abarca, sobre o problema do tempo – do empreendimento, do governo, da justiça, da comunidade – e sobre o aparato técnico necessário para compreensão de estudos de impacto que não é disponibilizado pelo governo e que faz falta às comunidades, inferindo assim no quesito da informação. Diversos casos de violação do direito à consulta foram narrados.

O discurso “daqui vai sair o nosso documento, o nosso interesse, não é assim que diz a convenção 169? E por que estavam fazendo diferente então? Nenhum direito a menos!”. E assim os representantes das comunidades quilombolas presentes tomaram o protagonismo do evento da consulta da consulta, “rasgaram” a proposta do governo que se mostrou insuficiente. Tal proposta era baseada em cinco perguntas, cujas respostas seriam as diretrizes, a saber: por que, pra que, como, o que e quando. Essas perguntas decidiriam o futuro do direito à consulta prévia.

“se o direito é nosso, nós decidimos nossa proposta”, dizia um quilombola com a proposta do governo nas mãos,“vamos conversar entre nós, e depois, quando a gente terminar, chamamos o governo pra ouvir”.

Ficou evidente que um evento realizado nesses moldes, em um dia e meio, é insuficiente para esclarecimento, informação, consulta e elaboração de diretrizes. Mesmo que estejam previstos nove encontros como este ocorrido em São Paulo, não dá conta da dimensão da questão. Por isso, as discussões e propostas dos quilombolas indicam a necessidade de que o governo promova eventos informativos de fato, esclarecimentos, oficinas explicativas, e somente depois disso haveria condições para a realização de uma consulta.

A tomada da condução, o protagonismo dos quilombolas mostrou a força do movimento. A falta de transparência dos procedimentos dos órgãos do governo deu uma pequena mostra dos perigos que podem vir com a regulamentação do direito à consulta previa, a depender do caminho tomado. O movimento mostrou que se era uma consulta, são eles que devem conduzir e que deveriam estar previamente informados, e que deveria ser realizada de boa fé. Se era de fato um golpe, o movimento mostrou sua força no contragolpe, elaborando o documento anexo, construído de forma coletiva e consensual.

Uma vez concluído o documento, composto por críticas ao modo pelo qual o evento foi organizado e conduzido, bem como por princípios que devem estar presentes na regulamentação da Convenção 169, representantes de 41 comunidades quilombolas paulistas assinaram. Já passavam das 18 horas, e os representantes do governo foram chamados de volta ao salão, sentaram-se (não mais na frente, mas sim no círculo que havia sido montado para discussão dos quilombolas), apenas para ouvir. “Um momento inédito”, segundo os quilombolas, no qual “o governo tentou passar por cima de nós, mas nós viramos, e eles entenderam”.

A consulta deve ser livre, prévia, informada e realizada de boa fé, para que cumpra sua função de ser um instrumento de diálogo, com intuito de garantir a participação efetiva na tomada de decisões legislativas e administrativas que envolvam os direitos coletivos dos povos indígenas e quilombolas. E é dever do Estado realizar tais consultas, respeitando esses critérios. O que infelizmente não foi visto no evento narrado, que diz respeito à tão importante direito – autoaplicável – e instrumento jurídico internacional, e de caráter vinculante. A despeito da lamentável atuação dos órgãos do governo, viu-se a força das comunidades quilombolas, que mostraram que, na regulamentação da consulta prévia, nenhum direito a menos!

ANEXO – DOCUMENTO DAS COMUNIDADES QUILOMBOLAS DO ESTADO DE SÃO PAULO SOBRE O EVENTO CONSULTIVO PARA REGULAMENTAR O DIREITO À CONSULTA PRÉVIA.

Registro, 04 de Maio de 2013

Como resultado do Seminário “Convenção OIT 169”, realizado pelo INCRA, as comunidades quilombolas paulistas reunidas emRegistro  nos dias 03 e 04 de maio de 2013,  vem por meio deste documento manifestar que não concordam com o modelo de consulta apresentado no seminário, e por esse motivo, reorganizaram a metodologia do encontro para discutir  dentro do movimento quilombola – e sem a participação dos gestores públicos presentes no evento – os encaminhamentos para a questão.

As comunidades reunidas discutiram e chegaram às seguintes considerações:

1)      Que o modelo de consulta pretendida por este Seminário não foi conduzido de forma legítima, pois as comunidades não foram previamente informadas sobre o teor do evento. Neste sentido, afirmamos que consideramos este seminário um evento informativo e não consultivo, tal como foi conduzido pelos organizadores.

2)      que os gestores públicos responsáveis pela regumentação da Convenção criem uma agenda de encontros e/ou oficinas com as comunidades quilombolas para que, munidas de informação, as comunidades possam colaborar efetivamente para a construção das diretrizes da Convenção 169.

3)      O processo de consulta à comunidade tem que ocorrer anterior eao longo do processo de  estudo de viabilidade e implantação  de empreendimentos (tanto Públicos como Particulares) e de atos administrativos e/ou legislativos que  possam  vir  trazer danos diretos ou indiretos aos direitos quilombolas e seus territórios.

4)      O processo de consulta tem que garantir a participação das comunidades, envolver o Ministério PublicoFederal, a Defensoria Publica e as associação das comunidade  através de  uma  assembleia geral. Não se pode consultar apenas alguns membros da comunidade;

5)      Que as consultas realizadas nas comunidades sigam o princípio do consentimento livre prévio informado, e disponibilizemacompanhamento de assessoria jurídica e técnica  às comunidades sobre os processos  que forem foco da consulta

6)      Que fique claro que o direito de consulta previanão é uma audiência Pública. É necessário que o Estado realize a consulta através de um procedimento que possibilite ampla participação e respeite o tempo das comunidadespara que elas  realmente formem uma opinião sobre o tema.

7)      Que na realização do processo de consulta, o Estado forneça às comunidades meios necessários para participação, respeitando o modo tradicional das comunidades. Se por exemplo a realização da consulta envolver a construção de uma obra que traga impactosdiretos e indiretos  nas comunidades, o Estado  tem que dar à comunidade informações e tempo para estudar os projetos e, se necessário, dar suporte técnico para que a comunidade consiga entender  plenamente os impactos da obra,  com mecanismos   adaptados às  realidades locais e com envolvimento dos órgãos de direitos como o Ministério Público Federal.

8)      Que a regulamentação da Convenção crie um mecanismo deresolução de conflitos, com participação paritária entre comunidades quilombolas, Estado, MPF e DPU para fiscalizar violações no cumprimento do direito de consulta previa

9)      Que seja apresentado e informado às comunidades sobre os grupos de trabalho dadiscussão da OIT e quem são os grupos interministeriais.

10)  Que o direito de consulta não vem sendo respeitado pelo Estado brasileiro, apesar das recomendação da Organização Internacional do Trabalho e da necessidade de agilizar a titulação dos territórios através apenas de  ações judiciais também atos  administrativos como em outros estados brasileiros.

11)  Que as comunidades quilombolas paulistas não aceitamos  empreendimento de mineração,  de barramento de rios,  criação de mais unidades de conservação, duplicação de ferrovias, e que o governo chame para a consulta  antes  da concessão de obras para terceiro

12)  que  o governo trate a questão da regulamentação com transparência e compromisso político com as comunidades quilombolas, e que situações  como esta de seminários de caráter  informativos  não seja tratadas pelos órgãos de governo como processo  consultivo.

13)  que esperamos que este encontro seja o primeiro de uma agenda propositiva de debates com gestores públicos com vistas à regulamentação da convenção 169 da OIT.

Assinam as comunidades quilombolas abaixo:

Fazenda Pilar / Cafundó / Fazendinha dos Pretos / Caxambu / José Joaquim Camargo / Carmo / Brotas / Capivari / Caçandoca / Fazenda Picinguaba / Sertão de Itamambuca / Cambury / Sapatu / Pedro Cubas / Pedro Cubas de Cima / André Lopes / Ivaporunduva / Abobral Margem Esquerda / São Pedro / Galvão / Nhunguara / Maria Rosa / Pilões / Piririca / Poça / Bombas / Praia Grande / Jaó / Cangume / Porto Velho / Biguazinho / Morro Seco / Peropava / Cedro / Reginaldo / Ribeirão Grande e Terra Seca / Pedra Preta e Paraíso / Ilhas / Mandira / Retiro / Porcinos

 

Rebeca Campos Ferreira é Bacharel em Ciências Sociais e doutoranda em Antropologia Social na USP, e Bruno Martins Morais é Bacharel em Direito e mestrando em Antropologia Social na USP. / Texto apresentado no Encontros de Conjuntura Quilombola da UNICAMP

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